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加強當前我市農村土地流轉中的風險防控
發布日期:2018年7月19日 來源:夷陵支社 作者:宋志武 閱讀29160次

中央經濟工作會議、中央農村工作會議提出,要推進農業供給側結構性改革,以“三權分置”促進農業發展方式轉變。同時強調,政府在鼓勵土地流轉,積極推進新型城鎮化建設過程中,還應加強有關農村土地流轉的管理機制配套建設,把保護農民利益、維護農村社會穩定、保障國家糧食安全放在首位。目前我市部分農村基層組織在引導農村土地流轉過程中,事前預警、過程監管和事后救濟方面還不規范,存在影響社會穩定或引發轉讓土地農民返貧等風險隱患,需要引起高度重視。

截止20176月,全市農村土地流轉面積達110.2萬畝,占家庭承包總面積356.3萬畝的31.5%。其中,夷陵區確權登記的耕地面積50萬畝,涉及169個村、1231個村民小組、10.4萬農戶,涉及流轉的土地面積達15萬畝,占確權總耕地面積的30%,涌現了“嘉馥生態農業”、“蕭氏茶葉”、“眾贏藥材”等一大批經營效益好、帶動周邊農民致富能力強的成功案例,但也出現了如“心綠農業、“速生公司”等失敗的教訓。資料顯示,夷陵區全區流轉面積在50畝以上的農戶和經營主體有219家,面積達10.5萬畝,即平均每個規模經營主體經營面積479畝,按51戶計算,則大多數規模企業背后都涉及近百戶農戶,一旦有一家規模企業經營不善,將直接導致近百戶農民的家庭收入減少。2012年,宜昌心綠農業市場開發有限公司(以下簡稱心綠公司)與夷陵區分鄉鎮普溪河122戶村民分別簽訂《土地租賃合同》,用于建設蔬菜種植基地。20149月,心綠公司經營出現困難,在未經村民同意的情況下,將土地轉租給宜昌速生星柳生態農業發展有限公司(以下簡稱速生公司)。速生公司轉承租土地后,擅自改變土地基本農田使用性質,大量種植速生柳樹苗。當地村委會和村民為了能夠拿到租金,默認這一轉租和改變土地用途的事實。但速生公司的項目尚未開始銷售即夭折,村民見收租無望,遂到政府集體上訪。后在區、鎮兩級政府的引導下,122戶村民到法院起訴兩個公司。201610月經夷陵區法院判決,解除122戶村民與心綠公司簽訂的《土地租賃合同》,認定心綠公司與速生公司簽訂的《土地承包合同》無效,并向村民支付拖欠租金。但判決生效后,心綠公司與速生公司仍無力履行,后經當地鎮政府特請組織維穩資金代為履行后,才得以解決。

以上案例暴露出以下幾個問題:一是沒有可用信息用于甄別企業實力,農民處于信息不對稱的弱勢一方。二是部分農村基層組織對政策理解不到位,片面追求當地農業經濟發展,對于農村土地流轉面積、期限、戶數的規模上限等沒有管控,導致涉農土地流轉動輒牽涉上百戶,一旦發生糾紛,影響社會穩定。三是農民和企業簽訂土地流轉合同時,缺乏專業法律指導,所簽協議內容多不規范,對于土地流轉中的風險沒有可操作的解決辦法。四是針對土地流轉中擅自改變土地用途,村委會和相關職能部門缺乏監管,導致隱患問題擴大化,進而損害農民利益。五是對于涉及人數較多,涉及面較大的農村土地流轉糾紛,缺乏事前風險評估和事后調處機制,發生糾紛后只能通過訴訟解決,一旦耗時較長或后續難以執行到位,將有損司法權威和政府公信力。

   針對以上問題提出以下建議:

一、完善農業企業信用信息建設。雖然農業局聯合工商局對涉及農村土地流轉的規模企業建立了土地流轉臺賬,但僅限于對經營主體的名稱、地點、規模、流轉方式、期限、費用結算等基本信息進行登記備案,對于經營企業的信用和經營能力并未涉及,村委會和農戶對規模企業本身的資信情況沒有可評判的參考信息來源。建議完善農業企業信用信息檔案,對農業企業資本規模、項目行業前景、涉行政處罰、訴訟、對外借款等風險情況進行提示,村委會在引入企業時,利用信用信息檔案查詢和判斷涉農企業的農業經營能力、履約能力、社會誠信度、項目風險等。

二、完善土地流轉相關政策。結合我市實際,完善相關政策,明確農村土地流轉面積、期限、戶數規模,設定不同的管控區間。對于涉及流轉面積、期限、戶數超過規模上限的農業項目,應將項目土地流轉協議報農經局、國土局等職能部門審查、備案,并制定配套的風險防范措施。建議將土地流轉規模上限標準在《宜昌市關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見》予以明確,區分不同的風險等級,制定不同等級的防范措施。例如,對流轉面積在50-100畝的合同報鄉鎮人民政府審查;100-500畝的,報區級農經部門審查;500畝以上的報市級農經部門審查,農經局組織專業力量或引入第三方機構對流轉項目進行評估,將風險及時提示土地流轉農戶,做到事前防范,避免事后被動。

三、利用法律手段減低風險。市司法局組織法律專業人員,針對我市農村土地流轉的各類形式編制相應的規范合同文本,提供給土地流轉的簽約各方,對合同履行過程中的風險防范和退出方式在合同條款中予以設定,以便發生糾紛后快速協商解決。將“不能改變農業用途”、“每年先交租金后用地”、“合同到期后按期收回土地,且能正常耕種”等條款在流轉合同中明確約定,對已簽訂合同的項目,通過簽訂補充協議的方式進行完善,對正在進行或今后需要流轉的項目,統一采用規范合同文本,減低農戶流轉土地后不能獲得收益的風險。

四、完善監管問責追究機制。針對相關職能部門工作人員對流轉企業擅自改變土地用途監管不利的情況,加大問責追究力度。加快信息發布信息化建設,加大法律法規宣傳力度,做到土地流轉信息、相關法律法規、規范合同文本都可以在網上查詢和獲取,結合“七五普法”讓農民知曉相關法律政策規定,暢通舉報渠道,一旦農民發現經營主體有違法違規行為,可及時向主管部門舉報,方便職能部門及時糾正和查處。

五、第三方機構參與土地流轉。對涉及土地流轉超過規模上限的情形,引入第三方中介機構如律師事務全程參與對農業企業項目的前期調研、簽約、經營、監管和后期矛盾調處過程,在有效保障企業的權利、樹立良好的引資形象,激發龍頭企業帶動農民致富積極性的同時,規范土地流轉行為,保障農民對土地的合法權利。

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